Crank y Langworthy en 1992 publicaron un artículo que intentaba comprender, desde una perspectiva institucional, el funcionamiento de las organizaciones policiales. Tomando como referencia la perspectiva desarrollada por Meyer y Rowan (1977) sobre las organizaciones institucionalizadas, intentan comprender la relación que existe entre las características del entorno institucional de estas organizaciones y sus estructuras de funcionamiento.
Según argumentan, la policía es una organización institucionalizada puesto que sus estructuras y comportamientos adoptan la forma que tienen, debido a valores y creencias socialmente compartidos en sus entornos institucionales. Dado que encarnan dichos valores, son organismos cuya existencia es considerada como algo que está en el orden natural de las cosas y cuyo funcionamiento debe corresponder con las creencias populares sobre lo que deben ser. Más precisamente, Meyer y Rowan sostienen que las organizaciones institucionalizadas se construyen sobre la base de significaciones generalizadas de la realidad social a las que llaman mitos, es decir, interpretaciones de la realidad que tienen la cualidad de “verdad” intrínseca.
Dicho de otro modo, dado que se desenvuelven en entornos saturados de valores institucionales, sus estructuras organizativas no pueden ser analizadas solo sobre la base de una perspectiva centrada en la eficiencia y la eficacia. Los servicios policiales no se intercambian en un mercado, de tal manera que no cuentan con un control efectivo de sus procesos de trabajo. En consecuencia, – nos dicen los autores-, las evaluaciones sobre el desempeño policial tienen una utilidad limitada para comprender sus formas de funcionamiento.
Lo cierto es que los entornos institucionales de la policía están conformados por autoridades con poder para otorgarles legitimidad. Estos actores institucionales tienen la capacidad, al menos potencial, de afectar su bienestar. Cuando las organizaciones policiales se ajustan a sus expectativas, son reconocidas en el entorno institucional como legítimas. En las organizaciones institucionalizadas, la creación de estructuras organizacionales, así como la definición de estrategias operativas para cumplir sus metas y objetivos, correspondería a los esfuerzos que realizan las instituciones policiales para resguardar su legitimidad. Es esa legitimidad la que le permite asegurar su estabilidad y un flujo constante de recursos para su supervivencia.
En otras palabras, las estructuras, las estrategias operativas, así como los indicadores para medir el desempeño policial, están directamente relacionados con los valores institucionalmente socialmente aceptados por su entorno y no con los criterios de rentabilidad económica.
Los ejemplos de este isomorfismo institucional abundan. Dado que los modelos policiales se han orientado, desde los años cincuenta, hacia la aplicación de le ley, las organizaciones policiales justifican su necesidad de contar con personal especializado en la investigación criminal. Según Crank y Langworthy, la creación de estas unidades tiene una connotación ritual y ceremonial. Según argumentan, corresponderían en realidad a una adaptación de lo que es socialmente aceptado en el entorno institucional. La creación de estos departamentos o unidades especializadas en tipos específicos de delitos es percibida por los actores del entorno institucional (especialmente las autoridades y el público en general) como un componente esencial para enfrentar el incremento de la criminalidad. Sin embargo, es sabido que dicha especialización es inconsistente con las tareas y actividades que efectivamente realizan los aparatos policiales. La investigación científica sobre el trabajo policial ha demostrado que sólo una pequeña porción de sus tareas se relaciona directamente con el control del delito. Lo que ocurre entonces, es que las estructuras organizacionales formales de las policías destacan las unidades dedicadas a la investigación criminal para reforzar su imagen institucional de instrumentos de lucha contra el crimen.
De igual modo, el patrullaje preventivo aleatorio y la creación de un sistema de respuestas rápidas a las llamadas de emergencia de la población son estrategias que están directamente relacionadas con la difusión de una imagen de mayor efectividad institucional. Estas estrategias están ampliamente difundidas en las organizaciones policiales a pesar de que-como se encargan de aclararlo los autores-, su contribución a la prevención y a la reacción eficaz al delito están ampliamente cuestionadas. Esto confirma, una vez más, la tesis de que la aceptación y legitimidad del entorno institucional son más importantes que la eficacia real de las estrategias utilizadas. Estos dispositivos, proporcionarían indicios rituales de que las organizaciones policiales se comportan de acuerdo con las creencias populares, cumplirían la función de ser dispositivos ceremoniales que otorgan legitimidad.
Finalmente, los autores advierten que es la propia policía la que ha contribuido a estos procesos de construcción de mitos. Un ejemplo de ello es August Vollmer, jefe de la policía en California, quién contribuyó, a principios del siglo pasado, a institucionalizar los informes sobre la criminalidad a partir de los delitos registrados por las propias policías. Su propuesta estructuró lo que hoy conocemos como el Uniform Crime Report, un método institucionalizado para conocer el estado de la criminalidad en Estados Unidos. Según argumentan, el ritual de recopilación de datos en todos los departamentos de policía sería un proceso institucionalizado que permite evaluar el desempeño policial, a pesar de que estas estadísticas dicen más sobre la actividad policial propiamente tal, que sobre la actividad criminal. Su función es proporcionar una evidencia ceremonial de que los aparatos policiales se movilizan para combatir el delito.
En conclusión, la estabilidad y supervivencia de las organizaciones policiales se debe a que encarnan valores institucionales ampliamente compartidos que son percibidos como parte del orden natural de las cosas. Su existencia es, por lo tanto, incuestionable. La perspectiva institucional sugiere que los valores, creencias y normas del entorno institucional de las organizaciones policiales se transforman en poderosos mitos que dichas organizaciones incorporan ceremonialmente en sus estructuras y actividades. Estos mitos no son necesariamente eficaces y efectivos, pero son coherentes con las creencias socialmente compartidas de lo que debieran hacer los aparatos policiales.
En la historia reciente de nuestro país, las policías chilenas han mostrado una gran capacidad para adaptarse a los cambios en los valores y creencias de sus entornos institucionales. Ejemplo de ello es la conversión que experimentaron durante estas últimas décadas de democracia para adaptar sus estructuras de funcionamiento y sus estrategias operativas al cambio de paradigma que significó pasar de la doctrina de la seguridad nacional a la doctrina de la seguridad ciudadana. Sin embargo, mirado en perspectiva los resultados alcanzados tanto en materia preventiva como de investigación criminal no han sido los esperados y prometidos por las propias coaliciones que han gobernado. Se ha avanzado sustancialmente, pero en materia de eficacia y de eficiencia, así como de ajustar de mejor manera los servicios policiales a las necesidades de las personas, queda aún mucho camino por recorrer.
Aplicando esta perspectiva a nuestra realidad nacional y teniendo como antecedente nuestros éxitos recientes en los cambios de paradigma que lograron que las policías se ajustaran a los nuevos estándares democráticos (falta aún, estamos de acuerdo), es quizás tiempo de pensar en cómo cambiar las creencias y los valores ampliamente compartidos por los entornos institucionales de nuestras policías. Estos cambios podrían producir quizás impactos mucho más directos en las estructuras de funcionamiento de nuestras policías para poder progresivamente volcarlas hacia estrategias más costo efectivas, institucionalizando la evaluación permanente de su desempeño en áreas tan diversas como la confianza ciudadana (que no es lo mismo que la imagen), el tipo de trato hacia el público y la calidad de la atención, la pertinencia de sus servicios y su grado de coherencia respecto de las necesidades de seguridad de las comunidades en el territorio. Para alcanzar este objetivo, quizás sea necesario dejar de considerar a las policías como un mero instrumento para combatir el delito, otorgándoles progresivamente una mayor permeabilidad respecto de miradas externas y dotándolas de mecanismos que permitan reducir su persistente opacidad.
Urge mejorar sustantivamente sus estándares de transparencia y accountability, lo que significa cambiar drásticamente su relación con el público. Convirtamos pues estos dispositivos en mitos para que las organizaciones policiales las integren “ceremonialmente” en sus dinámicas de funcionamiento.
